Introduktion: Politiske beslutninger
Mens der i temaet om drivkræfter og fordeling er mest fokus på fordelingskonflikter i relation til miljø i et meget bredt perspektiv, går vi i dette tema tættere på de konflikter og dilemmaer, der rejser sig i relation til miljøudfordringerne i et mere snævert og lokalt perspektiv. Når det politiske system skal håndtere miljøproblemerne, giver det anledning til mange dilemmaer, hvor forskellige hensyn må vejes op mod hinanden. I et demokrati går det ikke at udøve rå og utilsløret magt, så den politiske kampplads om miljø og mange andre problemstillinger er præget af argumenter og metoder til at give argumenterne en overbevisende form. Hvis man vil fremme en særinteresse, er det særlig effektivt, hvis man kan få den til at fremstå som hele samfundets interesse. En af kamppladserne drejer sig om udformningen af samfundsøkonomiske analyser.
I det følgende beskrives det først, hvordan samfundsøkonomiske analyser anvendes i praksis, og hvilke kontroverser der knytter sig specielt til brugen af cost-benefit analyser (CBA). Derefter beskrives nogle alternative metoder, der kan understøtte politiske beslutninger, og i det sidste afsnit omtales nogle mere grundlæggende overvejelser om værdi og priser.
Næste afsnit: Samfundsøkonomiske analyser i praksis
Alternativer til cost-benefit analyser - et eksempel
Emil Urhammer
Værktøjer til beslutningsstøtte
Når man diskuterer beslutninger om store anlægsprojekter som motorveje, vindmølleparker, og cykelinfrastruktur, er det efterhånden blevet en fast bestanddel af diskussionen at inddrage samfundsøkonomiske analyser i form af cost-benefit-analyser (CBA). På denne måde er CBA blevet et vigtigt overtalelsesværktøj i forbindelse med beslutninger om store offentlige anlæg og investeringer. CBA er dog kun et af flere forskellige værktøjer, som kan vejlede en kompliceret og svær beslutning. I det følgende vil vi præsentere nogle forskellige værktøjer til beslutningsstøtte med udgangspunkt i et aktuelt eksempel.
Hærvejsmotorvejen
Det diskuteres i øjeblikket, hvorvidt der skal bygges en ny, stor motorvej kaldet ’hærvejsmotorvejen’ i Jylland. Den siddende regering, flere jyske borgmestre og repræsentanter fra erhvervslivet er fortalere for projektet, mens lokale aktivister, Danmarks Naturfredningsforening og miljøorganisationen NOAH er imod. Argumenterne fra ja-siden handler om at skabe økonomisk vækst, sænke transporttiderne og bekæmpe trængsel, mens argumenterne fra nej-siden handler om at bevare smuk natur, at motorveje ikke bekæmper trængsel på langt sigt, og at bilisme er sundhedsskadelig, klimafjendtlig og støjende.
CBA
Vil man bruge en CBA til at finde ud af, om hærvejsmotorvejen skal bygges eller ikke, handler det om at lægge alle fordele sammen og trække alle ulemper fra og se, om slutresultatet falder ud til fordel for motorvejen eller imod den. Til positiv-siden lægges forkortet transporttid og mindre trængsel, mens ødelagt naturværdi og støjforurening lægges til på negativ-siden. Et af problemerne med denne tilgang er dog, at alle fordele og ulemper skal påklistres en pengeværdi for at kunne indgå i regnestykket. I praksis betyder dette, at mange vigtige elementer udelades af regnestykket eller ikke tildeles en retvisende værdi. Dermed er der fare for, at analysen falder ud til fordel for de interesser, som er bedst til at ’manipulere’ udregningen i deres retning. Blandt andet for at overkomme dette problem er der igennem tiden blevet udviklet forskellige alternativer til CBA. I det følgende vil vi præsentere nogle af disse.
Multikriterieanalyse
Multikriterieanalyser handler, som navnet antyder, om at angribe en bestemt beslutning med basis i flere forskellige kriterier. Det skal her understreges, at disse kriterier også er talbaserede, men det er vigtigt at bemærke, at disse tal ikke behøver at være i kroner og øre. Tager vi eksemplet med hærvejsmotorvejen, kan der således indgå tal som anlægsprisen (i kroner og øre), transporttidsreduktion (i timer), forøgelse af CO2-udledninger (i ton), støjforøgelse (i decibel) og reduktion af areal (i kvadratkilometer). Dette giver en mere nuanceret talanalyse, som ikke reducerer alt til pengeværdi. I tillæg til dette vil man også forsøge at inddrage alternative muligheder. I tilfældet hærvejsmotorvejen kunne alternativerne være udbygning af den kollektive trafik eller udvidelse af allerede eksisterende motorveje.
Samtidig med det mere beregningsmæssige arbejder man inden for multikriterieanalyse også med nogle faste roller i beslutningsprocessen. Her taler man om beslutningstagere (et byråd eller regeringen for eksempel), analytikere (eksperter inden for natur eller trafik for eksempel), partshavere (grundejere og virksomheder for eksempel) og borgere (den bredere befolkning med interesse i problemet). Når man laver analysen, kan man lade forskellige partshavere udfylde et skema, hvor de prioriterer mellem forskellige alternativer, og angive, hvordan de vægter forskellige tal i analysen. En naturforkæmper vil formentlig lægge stor vægt på tal, som fremhæver naturværdier, mens en erhvervsleder ofte vil vægte transporttider og muligheder for lavere transportomkostninger højt.
Skulle man lave en multikriterieanalyse af hærvejsmotorvejen, ville det altså handle om at forsøge at sætte tal på alle de forskellige elementer, som indgår i problemet: Hvad koster det at bygge vejen? Hvor meget falder transporttiderne? Hvor meget værdifuld natur mister vi? Hvor meget vil støjen forøges? Hvor meget vil CO2-udledningerne forøges? Og hvordan vægter forskellige partshavere disse input. Til syvende og sidst er det håbet, at de skemaer, som udarbejdes i forbindelse med analysen, vil kunne vejlede beslutningstageren og give et nuanceret grundlag for beslutningen.
Samtalemetoder
I de såkaldte samtalemetoder er der fokus på kommunikation, interaktion og argumenter. Her handler det om at involvere offentligheden i at diskutere et givent problem og give input til beslutningstagere. Et af formålene med metoden er dermed at skabe mulighed for enighed og kompromis i forbindelse med forskellige værdimæssige konflikter. Skulle man bruge samtalemetoder i forbindelse med hærvejsmotorvejen, kunne man forsøge at involvere offentligheden ved at lave: fokusgrupper, borgerpaneler og konsensuskonferencer.
Fokusgruppen består i, at man samler en tilfældigt udvalgt gruppe, som ledes af en ordstyrer. Problemet, som gruppen skal diskutere, er defineret på forhånd, og der må ikke være nogen direkte partshavere eller eksperter med i gruppen. Det er ikke meningen, at gruppens arbejde skal lede til en konklusion. Formålet er i stedet at bidrage med input til beslutningsprocessen. I tilfældet hærvejsmotorvejen kunne det for eksempel være givet på forhånd, hvilken bestemt strækning motorvejen skulle ligge på, og der måtte ikke være folk, som bliver direkte berørt af motorvejen, eller trafikeksperter med i gruppen. Gruppen skulle nu, med basis i de enkelte medlemmers viden og holdninger, diskutere fordele og ulemper ved byggeriet og give deres overvejelser videre til beslutningstagerne.
Et borgerpanel er ligesom fokusgruppen også sammensat af et tilfældigt udvalg af borgere, men i modsætning til fokusgruppen er der flere medlemmer, og panelet har til opgave at komme frem til en endelig anbefaling. I forbindelse med hærvejsmotorvejen kunne anbefalingen for eksempel være, at motorvejen ikke skulle bygges, og at der i stedet skulle satses på udbygning af den offentlig transport. Det er nu tanken, at panelet indkalder forskellige partshavere og eksperter, som kan kvalificere panelets anbefaling. Et borgerpanel varer ofte tre til fem dage, og det foretrækkes at panelet diskuterer sig frem til enighed om en anbefaling, men hvis dette ikke kan opnås, kan der laves en endelig afstemning.
Konsensuskonferencer er næsten det samme som et borgerpanel, men de har et stærkere fokus på konsensus, altså at panelet diskuterer sig frem til enighed i stedet for at stemme om en afgørelse. I Danmark har især Fonden Teknologirådet igennem tiden afviklet en lang række konsensuskonferencer.
[otw_shortcode_info_box border_type="bordered" border_style="bordered"]Værdiformulerende institutioner
Når man studerer samfundsmæssige beslutninger, bliver det tydeligt, at bestemte institutioner kan være med til at fremhæve nogle værdier og sørge for, at andre bliver trængt i baggrunden. For at håndtere denne værdiformulerende egenskab ved institutioner benytter økologiske økonomer som Arild Vatn begrebet værdiformulerende institutioner (value articulating institutions). Her må man forstå institutioner i meget bred forstand som regler, vi følger i alle mulige forskellige sammenhænge. Både en familieregel om, at børnene rydder op efter aftensmaden, og proceduren for opstillingen af en cost-benefit analyse kan således opfattes som institutioner. I begge tilfælde kan man tale om værdiformulerende institutioner. I første tilfælde markerer institutionen en familieværdi om, at børnene også skal hjælpe til med husholdningen, og i det sidste tilfælde bestemmer institutionen, hvilke værdier man skal tage højde for ved en samfundsmæssig beslutning, og med hvilken pris de skal indgå i regnestykket. Disse to eksempler er meget forskellige, og som regel begrænser man begrebet værdiformulerende institutioner til forskellige beslutningsstøttende værktøjer, som beskrevet i dette afsnit.
Når cost-benefit analyse benyttes som værdiformulerende institution, har man nogle gange brug for at værdisætte et gode, der ikke har en pris. En af de metoder, der så anvendes, går ud på at spørge folk om deres betalingsvilje for dette gode. Hvis hærvejsmotorvejen kommer til at gå igennem et særligt naturområde, der derved bliver mindre attraktivt, kan man for eksempel spørge folk om, hvad de ville være villige til at betale for et årskort til dette område – og på det grundlag anslå områdets værdi for folk. Den metode lægger op til, at folk skal svare ud fra deres helt private interesser, ligesom de forventes at gøre, når de køber en vare i en butik. Hvis man derimod benytter en samtalemetode som værdiformulerende institution, bliver der kaldt på mere kollektive værdier hos deltagerne, fordi de på basis af forskellige argumenter skal forholde sig til, hvad der vil være bedst fra et samfundsmæssigt synspunkt.
Grunden til, at det er vigtigt at sætte fokus på værdiformulerende institutioner, er, at deres rolle som dommere i værdispørgsmål ofte er skjult. Der er en tendens til at se værdiformulerende institutioner som CBA som noget objektivt og videnskabeligt, mens de faktisk ikke er værdineutrale og tværtimod favoriserer nogle værdier på bekostning af andre, når vigtige beslutninger skal træffes.[/otw_shortcode_info_box]
Næste afsnit: Økologisk økonomis syn på værdier og priser
Økologisk økonomis syn på værdier og priser
Inge Røpke
Samfundsøkonomiske analyser som cost-benefit analyser (CBA) forudsætter en fælles måleenhed i form af penge. Når fordele og ulemper gøres op i penge, kan der lægges sammen og trækkes fra, så der nås et samlet resultat. Set fra mainstreamøkonomiens perspektiv er det en udfordring for CBA, at ikke alle fordele og ulemper har en markedspris, der kan inddrages i beregningen. Hvis etableringen af en motorvej skader et naturområde, så er der ikke umiddelbart nogen markedspris på det, der går tabt. Derfor må man i gang med at anslå værdien af det tabte ved brug af forskellige metoder, som det er beskrevet i det første afsnit af dette tema. Bestræbelserne hviler på den forestilling, at markedspriser er et relevant udtryk for, hvad noget er værd, og at det derfor er relevant at konstruere erstatninger for markedspriser, når de ikke findes. Neoklassisk økonomi kan godt være kritisk over for markedspriser som værdimål, hvis de fremkommer på markeder, der ikke fungerer på den fuldkomne måde, som de bør ifølge teorien. På perfekte markeder skal der blandt andet være mange købere og sælgere (altså ikke monopoler), og der må ikke forekomme såkaldte eksterne omkostninger, hvor produktionen har utilsigtede bivirkninger for andre i samfundet, som producenten ikke betaler for. Men de uperfekte markeder ses som undtagelser, der ikke for alvor lægger hindringer i vejen for brug af markedspriser som værdimål.
Økologisk økonomi går mere radikalt til værks ved at argumentere for, at markedspriser ikke er noget relevant mål for værdi, heller ikke når markederne fungerer ”perfekt”. Som beskrevet i temaet om vækst har økologisk økonomi ikke noget bud på, hvordan samfundets årlige produktion af brugsværdier kan lægges sammen, så man kan måle produktionsresultatet. Der er ikke nogen fælles egenskab ved brugsværdierne, der gør det muligt. Økologiske økonomer ser usammenlignelighed som et grundvilkår.
Historisk set har det synspunkt ikke været tilfredsstillende. Ifølge de klassiske økonomer i 1800-tallet er goderne sammenlignelige gennem deres bytteværdi, der er baseret på den mængde arbejde, der er medgået til fremstillingen af goderne – dels det direkte arbejde i den aktuelle fremstillingsproces, dels det indirekte arbejde, der er medgået til at fremstille de anvendte råmaterialer og halvfabrikata og de maskiner, der gradvis nedslides over tid. I denne arbejdsværdilære er værdien altså baseret på indsatsen af arbejde målt i tid og er dermed udelukkende bestemt af forhold på produktionssiden. Som et beslægtet alternativ har andre argumenteret for en energiværdilære, hvor det direkte og indirekte energiforbrug, der er medgået til at fremstille goderne, bestemmer deres værdi. På grund af den store betydning, energi tillægges i økologisk økonomi, kunne man tro, at feltet ville tilslutte sig den tankegang. Men denne form for ”objektive” mål for et godes værdi, der alene er baseret på den ene eller den anden slags omkostninger ved at tilvejebringe det, er åbenlyst utilfredsstillende som mål for, hvad godet er værd for brugeren.
Hvordan kan det så vurderes, hvad godet er værd fra brugernes perspektiv? Her foreslår neoklassikerne, at nytten afspejler sig i brugernes betalingsvillighed på et givet tidspunkt. Som neoklassikerne selv er opmærksomme på, kan betalingsvilligheden imidlertid ikke aflæses i markedsprisen, for nogle af brugerne ville have været villige til at betale mere end markedsprisen (i neoklassisk teori kaldes det forbrugeroverskuddet). Dertil kommer, at betalingsvilligheden i høj grad er bestemt af evnen til at betale, der er meget ulige fordelt. Det betyder, at markedsprisen ikke afspejler den store værdi, som nogle goder kunne have for dem, der ikke kan betale. Endelig er betalingsviljen udtryk for individuelle præferencer snarere end kollektive prioriteringer, der kunne tænkes at tage mere hensyn til det fælles bedste og til etiske principper. Hverken betalingsvillighed eller markedspris kan ses som samfundsmæssigt relevante bud på, hvad goder er værd.
I praksis fremkommer markedspriser i et samspil mellem udbud og efterspørgsel, der igen afspejler mange forskellige forhold: en skæv indkomst- og formuefordeling nationalt og globalt, fysiske og sociale strukturer baseret på årtiers manglende prissætning af produktionens miljøeffekter, magtstrukturer og kulturelle forestillinger, der påvirker de relative lønninger for forskellige typer arbejde, og meget andet. Markedspriser er med andre ord historisk konstruerede og på mange måder påvirket af ulighed i fortid og nutid. Når vi skal foretage samfundsmæssige prioriteringer på miljøområdet såvel som på andre områder, kan markedspriser ikke ses som et ”objektivt” input i beslutningsprocessen. Desuden er det i grunden en højst mærkværdig bestræbelse at prøve at finde frem til de ”rigtige” priser på de goder, der ikke har en markedspris. Hvad goderne er værd for os, og hvad det har kostet at tilvejebringe dem, har ikke noget objektivt svar − men en række forskellige svar afhængig af den synsvinkel, man anlægger, og de prioriteringer, man har.
Samtidig er det ikke til at komme uden om, at vi i samfundet skal foretage prioriteringer, fastsætte målsætninger på miljøområdet og beslutte os for metoder til at nå målene. Når usammenlignelighed er et grundvilkår, må prioritering nødvendigvis være en politisk proces. Økologiske økonomer vil derfor ofte foretrække prioriteringsmetoder, der tydeliggør de politiske beslutninger frem for at skjule dem bag beregninger, der sigter på at fremstå ”objektive”. Der arbejdes derfor med nogle af de alternativer til cost-benefit analyser, der er beskrevet ovenfor. Herunder også med nogle af de problemer, der knytter sig til samtalemetoderne, som for eksempel, hvordan man sikrer repræsentativitet og modvirker den ulighed, der knytter sig til forskellige gruppers forudsætninger for at deltage i debatter.
I praksis vil en økologisk økonom ofte stå i den situation, at det kan være nødvendigt at deltage på den kampplads, som udformningen af cost-benefit analyser udgør, hvis man vil fremme en bestemt udvikling på et konkret område. Men som beskrevet i temaet om natursyn og etik, kan det være en problematisk vej at gå, fordi man dermed åbner for en logik, der altid vil kunne køre naturhensyn og etiske overvejelser over.
Se også: opgaver til temaet Politiske beslutninger
Samfundsøkonomiske analyser i praksis
Jens Stissing Jensen
Hvad er en samfundsøkonomisk analyse?
Samfundsøkonomiske analyser er et værktøj, som ofte anvendes i forbindelse med politiske prioriteringer af større samfundsmæssige investeringer. Dette kan eksempelvis være investeringer i nye veje, kloakker eller fjernvarmesystemer. Derudover bruges samfundsøkonomiske analyser også til at vurdere effekten af eksempelvis nye skatter og afgifter eller nye energibesparelseskampagner. Filosofien bag samfundsøkonomiske analyser er at afveje fordele og ulemper ved nye investeringer og nye typer af regulering for samfundet som helhed.
Eksempelvis kan en samfundsøkonomisk analyse udarbejdes med henblik på at vurdere fordele og ulemper ved en ny motorvej. For nogle individer vil en ny motorvej have positive effekter, fordi de kan komme hurtigere på arbejde. Andre individer, som bor tæt på den nye vej, vil opleve negative effekter i form af øget støj og øget forurening. Mekanikken bag en samfundsøkonomisk analyse af den nye motorvej er at identificere og afveje alle oplevede effekter (også kaldet nytteeffekter) for samtlige berørte individer, set i forhold til en situation, hvor investeringen ikke gennemføres. En central udfordring ved samfundsøkonomiske analyser er, hvordan forskellige nytteeffekter vejes op mod hinanden. Hvordan vejes de negative nytteeffekter for individer, som oplever øget støj, eksempelvis op mod de positive nytteeffekter for individer, der kommer hurtigere på arbejde? For at kunne sammenligne sådanne effekter tilskrives de hver især en pris i kroner og øre. Den negative nytteeffekt af øget støj kan eksempelvis prissættes ved at undersøge, hvor meget markedsprisen på ejendomme, som er udsatte for støj, falder. En anden metode er at spørge de berørte individer, hvor meget de ville være villige til at betale for at undgå støjen. De positive nytteeffekter for de individer, som kan komme hurtigere på arbejde, kan prissættes ved at anslå en pris på disse individers tid (for eksempel 85 kr./time). Ved at lægge tidsbesparelsen for alle brugere af den nye vej sammen og gange den med 85 kr. kan den samlede nytteeffekt nu beregnes. Når samtlige positive og negative effekter af investeringen er identificeret og omsat til kroner og øre, kan den samlede samfundsmæssige effekt beregnes ved at trække de negative effekter fra de positive effekter.
Det smarte ved samfundsøkonomiske beregninger er, at de gør det muligt at undersøge, hvor man får mest samfundsnytte for pengene. Samfundsøkonomiske beregninger kan eksempelvis anvendes til at beregne, om samfundsnytten af en ny motorvej på Sjælland er større eller mindre end samfundsnytten ved at investere i en ny letbane i Aarhus. Samfundsøkonomiske analyser kan også anvendes til at identificere den mest effektive metode til at løse bestemte problemstillinger. Samfundsøkonomiske analyser har eksempelvis været anvendt til at vurdere, hvilke metoder der er mest effektive til at reducere Danmarks udledning af drivhusgasser.
Det er vigtigt at være opmærksom på, at samfundsøkonomiske analyser er væsensforskellige fra eksempelvis statslige budgetanalyser eller virksomhedsanalyser. Sådanne analyser beregner effekterne af nye investeringer for en enkelt aktør og inkluderer kun de effekter, som tilskrives økonomisk værdi på et marked. Til forskel fra sådanne beregninger kigger samfundsøkonomiske analyser på effekterne for samfundet som helhed, herunder både de effekter, som tilskrives økonomisk værdi på markeder, og effekter, som ikke gør (eksempelvis støj og luftforurening).
Fra gode relationer til gode analyser
Den udbredte anvendelse af samfundsøkonomiske analyser i Danmark begyndte først rigtigt at tage fart fra midten af 1990’erne, især promoveret af Finansministeriet, som på dette tidspunkt havde udviklet sig til et stærkt og dominerende ministerium. Mens Finansministeriet i 1980’erne primært havde travlt med at sikre, at det offentlige forbrug var nogenlunde i balance med de offentlige indtægter, formulerede ministeriet fra begyndelsen af 1990’erne en mere aktiv dagsorden for sit virke. Finansministeriet ville ikke længere kun sikre, at budgetterne blev overholdt, men også, at ressourcerne blev anvendt og fordelt optimalt. Set fra Finansministeriets perspektiv var et af de centrale problemer, at fordelingen af ressourcerne i høj grad afhang af personlige relationer. Hvis et ministerium eksempelvis havde en karismatisk minister eller en minister med gode forbindelser til Statsministeriet, var der stor sandsynlighed for, at ministeret fik held med at sikre finansiering til sine initiativer. Fra Finansministeriets perspektiv var der stor risiko for, at denne fordelingsmekanisme ikke førte til den mest optimale anvendelse af statens ressourcer. Finansministeriet begyndte derfor at argumentere for, at fordelingen af ressourcer skulle baseres på ’de bedste analyser’ frem for de bedste personlige forbindelser. Analyser nyttede imidlertid ikke meget, hvis deres resultater ikke kunne sammenlignes inden for det enkelte politikområde såvel som på tværs af forskellige politikområder. Derfor begyndte Finansministeriet at promovere samfundsøkonomiske analyser som et fælles analytisk ’sprog’ på tværs af hele den statslige administration. Ministeriet begyndte også at udvikle standardiserede metoder for at sikre sammenligneligheden af analyser på tværs af forskellige politikområder.
Hermed blev de forskellige ministeriers evne til at tiltrække ressourcer til deres initiativer i mindre grad afhængig af karismatiske ministre med gode forbindelser til statsministeren og mere afhængig af deres evne til at demonstrere samfundsøkonomisk værdiskabelse gennem samfundsøkonomiske analyser.
Samfundsøkonomiske analysemetoder som politisk kampplads
I princippet burde samfundsøkonomiske analyser producere en entydig beregning af effekterne af en bestemt investering eller ny type regulering. I praksis involverer samfundsøkonomiske analyser imidlertid altid en lang række antagelser om, hvilke effekter der skal indregnes, og hvordan de skal prissættes. Disse metodeantagelser har udviklet sig til en central politisk kampplads, fordi de har stor indflydelse på udfaldet af analyserne.
En af de afgørende metodiske møtrikker er den såkaldte diskonteringsrente. Diskonteringsrenten bruges til at håndtere det fænomen, at fremtidige effekter vurderes at have lavere værdi end effekter, som indtræffer her og nu. Derfor er det nødvendigt at tilbagediskontere fremtidige nytteeffekter, så de afspejler deres såkaldte nutidsværdi. Til dette formål anvendes en bestemt diskonteringsrente. En diskonteringsrente på 4 pct. betyder eksempelvis, at en nytteeffekt med en værdi på 104 kr., som indtræffer om et år, har en nutidsværdi på 100 kr. I praksis har diskonteringsrenten afgørende betydning, når den samfundsøkonomiske værdi af langsigtede investeringer beregnes. En høj diskonteringsrente tilskriver fremtidige nytteeffekter en meget lav nutidsværdi, mens en lav diskonteringsrente tilskriver fremtidige nytteeffekter højere nutidsværdi. I Danmark er det Finansministeriet, som fastsætter diskonteringsrenten. Ofte har ministeriet være anklaget for at anvende en meget høj diskonteringsrente. Gennem de senere år har ministeriet gentagne gange nedjusteret diskonteringsrenten. Dette betyder, at investeringer med langsigtede effekter vurderes at have højere samfundsøkonomisk værdi end ellers.
En anden metodisk kampplads handler om, hvordan konkrete effekter værdisættes. I forhold til værdisætningen af luftforurening har en af de centrale diskussioner eksempelvis drejet sig om værdien af mistede leveår. Da individer udsat for luftforurening statistisk set dør tidligere end ellers, fører en højere værdisætning af mistede leveår til højere samfundsøkonomisk omkostning af luftforurening, og dermed også en højere samfundsøkonomisk værdisætning af initiativer, der reducerer luftforureningen.
Endelig spiller afgrænsningen af, hvilke effekter der indregnes i de samfundsøkonomiske analyser, en afgørende rolle. Sådanne afgrænsninger er nødvendige, da det i praksis ikke er muligt at identificere og beregne samtlige effekter af nye investeringer eller reguleringer.
Samfundsøkonomiske analyser af investeringer i cykelinfrastruktur er et eksempel på, hvordan effektafgræsningen kan være meget afgørende. Traditionelt har samfundsøkonomiske analyser på transportområdet kun forholdt sig til negative sundhedseffekter relateret til ulykker og luftforurening. Da Københavns Kommune for år tilbage udviklede en samfundsøkonomisk analysemetode for cykelinvesteringer, valgte de også at inddrage de positive sundhedseffekter ved fysisk aktive former for transport. Det lykkedes kommunen at overtale Transportministeriet til at inkludere disse effekter i deres metodemanualer. Sundhedsproduktionen er siden blevet det afgørende samfundsøkonomiske argument for cykelinvesteringer, da sundhedsproduktionen ved en enkelt kørt kilometer beløber sig til ikke mindre end syv kr.
Et andet eksempel på, at effektafgrænsningen spiller en afgørende rolle, illustreres af diskussioner om inddragelse af såkaldt bredere samfundsøkonomiske effekter. Bredere samfundsøkonomiske effekter henviser til effekter, som ikke har nogen umiddelbar relation til den konkrete investering eller regulering, som undersøges, men som alligevel kan henføres som en indirekte effekt. Et eksempel på bredere effekter er såkaldte skatteforvridningseffekter, som Finansministeriet introducerede som et obligatorisk element i de samfundsøkonomiske analyser i 1999. Skatteforvridningseffekter henviser til, at investeringer finansieret gennem skatter kan have særlige negative effekter. Dette skyldes eksempelvis, at skatter antages at have negative effekter på motivationen for at arbejde. Højere skatter antages altså at motivere arbejdstagere til at veksle arbejdstid til fritid, fordi gevinsten ved at arbejde bliver mindre. Derfor antages skattefinansierede investeringer at føre til lavere arbejdsudbud. Med udgangspunkt i dette ræsonnement har Finansministeriet introduceret et skatteforvridningstab, som betyder, at hver skattefinansieret krone, som anvendes til en given investering, skal beregnes til at have en samfundsøkonomisk omkostning på 1,20 kroner.
Som modsvar til Finansministeriets introduktion af skatteforvridningstabet har eksempelvis Transportministeriet forsøgt at introducere positive bredere effekter af transportinvesteringer. Ministeriet argumenterer således for, at transporttid og transportudgifter i sig selv udgør en forvridningseffekt på arbejdsmarkedet. Ifølge ministeriet vil investeringer, som eksempelvis reducerer transporttiden, således øge arbejdsudbuddet, ved at gevinsten ved at arbejde stiger. På samme måde argumenterer ministeriet for, at markeder for varer og tjenester optimeres, når omkostninger til transport mindskes gennem investeringer i ny infrastruktur.
Som illustreret ovenfor er samfundsøkonomiske analyser ikke noget objektivt værktøj, som blot producerer neutrale vurderinger af effekterne af nye investeringer eller reguleringer. Samfundsøkonomiske analyser er snarere et stykke kompliceret beregningsapparatur, hvor mange fjedre og møtrikker må indstilles og tilpasses. Dermed er samfundsøkonomiske analyser også et politisk værktøj, fordi tilpasningen af apparaturet altid passer bestemte interesser og dagsordener bedre end andre.
Næste afsnit: Alternativer til cost-benefit analyser - et eksempel