Alternativer til cost-benefit analyser – et eksempel

Emil Urhammer

Værktøjer til beslutningsstøtte
Når man diskuterer beslutninger om store anlægsprojekter som motorveje, vindmølleparker, og cykelinfrastruktur, er det efterhånden blevet en fast bestanddel af diskussionen at inddrage samfundsøkonomiske analyser i form af cost-benefit-analyser (CBA). På denne måde er CBA blevet et vigtigt overtalelsesværktøj i forbindelse med beslutninger om store offentlige anlæg og investeringer. CBA er dog kun et af flere forskellige værktøjer, som kan vejlede en kompliceret og svær beslutning. I det følgende vil vi præsentere nogle forskellige værktøjer til beslutningsstøtte med udgangspunkt i et aktuelt eksempel.

Hærvejsmotorvejen
Det diskuteres i øjeblikket, hvorvidt der skal bygges en ny, stor motorvej kaldet ’hærvejsmotorvejen’ i Jylland. Den siddende regering, flere jyske borgmestre og repræsentanter fra erhvervslivet er fortalere for projektet, mens lokale aktivister, Danmarks Naturfredningsforening og miljøorganisationen NOAH er imod. Argumenterne fra ja-siden handler om at skabe økonomisk vækst, sænke transporttiderne og bekæmpe trængsel, mens argumenterne fra nej-siden handler om at bevare smuk natur, at motorveje ikke bekæmper trængsel på langt sigt, og at bilisme er sundhedsskadelig, klimafjendtlig og støjende.

CBA
Vil man bruge en CBA til at finde ud af, om hærvejsmotorvejen skal bygges eller ikke, handler det om at lægge alle fordele sammen og trække alle ulemper fra og se, om slutresultatet falder ud til fordel for motorvejen eller imod den. Til positiv-siden lægges forkortet transporttid og mindre trængsel, mens ødelagt naturværdi og støjforurening lægges til på negativ-siden. Et af problemerne med denne tilgang er dog, at alle fordele og ulemper skal påklistres en pengeværdi for at kunne indgå i regnestykket. I praksis betyder dette, at mange vigtige elementer udelades af regnestykket eller ikke tildeles en retvisende værdi. Dermed er der fare for, at analysen falder ud til fordel for de interesser, som er bedst til at ’manipulere’ udregningen i deres retning. Blandt andet for at overkomme dette problem er der igennem tiden blevet udviklet forskellige alternativer til CBA. I det følgende vil vi præsentere nogle af disse.

Multikriterieanalyse
Multikriterieanalyser handler, som navnet antyder, om at angribe en bestemt beslutning med basis i flere forskellige kriterier. Det skal her understreges, at disse kriterier også er talbaserede, men det er vigtigt at bemærke, at disse tal ikke behøver at være i kroner og øre. Tager vi eksemplet med hærvejsmotorvejen, kan der således indgå tal som anlægsprisen (i kroner og øre), transporttidsreduktion (i timer), forøgelse af CO2-udledninger (i ton), støjforøgelse (i decibel) og reduktion af areal (i kvadratkilometer). Dette giver en mere nuanceret talanalyse, som ikke reducerer alt til pengeværdi. I tillæg til dette vil man også forsøge at inddrage alternative muligheder. I tilfældet hærvejsmotorvejen kunne alternativerne være udbygning af den kollektive trafik eller udvidelse af allerede eksisterende motorveje.

Samtidig med det mere beregningsmæssige arbejder man inden for multikriterieanalyse også med nogle faste roller i beslutningsprocessen. Her taler man om beslutningstagere (et byråd eller regeringen for eksempel), analytikere (eksperter inden for natur eller trafik for eksempel), partshavere (grundejere og virksomheder for eksempel) og borgere (den bredere befolkning med interesse i problemet). Når man laver analysen, kan man lade forskellige partshavere udfylde et skema, hvor de prioriterer mellem forskellige alternativer, og angive, hvordan de vægter forskellige tal i analysen. En naturforkæmper vil formentlig lægge stor vægt på tal, som fremhæver naturværdier, mens en erhvervsleder ofte vil vægte transporttider og muligheder for lavere transportomkostninger højt.

skemakriterier
Multikriterieskema. Skemaet viser den generelle opstilling af en multikriterieanalyse, hvor forskellige alternative beslutningsmuligheder stilles op ved siden af hinanden, og forskellige kriterier gives en bestem vægtet score. Skemaet er en reproduktion af et tilsvarende skema i Arild Vatns bog ”Institutions and the Environment”.

Skulle man lave en multikriterieanalyse af hærvejsmotorvejen, ville det altså handle om at forsøge at sætte tal på alle de forskellige elementer, som indgår i problemet: Hvad koster det at bygge vejen? Hvor meget falder transporttiderne? Hvor meget værdifuld natur mister vi? Hvor meget vil støjen forøges? Hvor meget vil CO2-udledningerne forøges? Og hvordan vægter forskellige partshavere disse input. Til syvende og sidst er det håbet, at de skemaer, som udarbejdes i forbindelse med analysen, vil kunne vejlede beslutningstageren og give et nuanceret grundlag for beslutningen.

Samtalemetoder
I de såkaldte samtalemetoder er der fokus på kommunikation, interaktion og argumenter. Her handler det om at involvere offentligheden i at diskutere et givent problem og give input til beslutningstagere. Et af formålene med metoden er dermed at skabe mulighed for enighed og kompromis i forbindelse med forskellige værdimæssige konflikter. Skulle man bruge samtalemetoder i forbindelse med hærvejsmotorvejen, kunne man forsøge at involvere offentligheden ved at lave: fokusgrupper, borgerpaneler og konsensuskonferencer.

Fokusgruppen består i, at man samler en tilfældigt udvalgt gruppe, som ledes af en ordstyrer. Problemet, som gruppen skal diskutere, er defineret på forhånd, og der må ikke være nogen direkte partshavere eller eksperter med i gruppen. Det er ikke meningen, at gruppens arbejde skal lede til en konklusion. Formålet er i stedet at bidrage med input til beslutningsprocessen. I tilfældet hærvejsmotorvejen kunne det for eksempel være givet på forhånd, hvilken bestemt strækning motorvejen skulle ligge på, og der måtte ikke være folk, som bliver direkte berørt af motorvejen, eller trafikeksperter med i gruppen. Gruppen skulle nu, med basis i de enkelte medlemmers viden og holdninger, diskutere fordele og ulemper ved byggeriet og give deres overvejelser videre til beslutningstagerne.

Et borgerpanel er ligesom fokusgruppen også sammensat af et tilfældigt udvalg af borgere, men i modsætning til fokusgruppen er der flere medlemmer, og panelet har til opgave at komme frem til en endelig anbefaling. I forbindelse med hærvejsmotorvejen kunne anbefalingen for eksempel være, at motorvejen ikke skulle bygges, og at der i stedet skulle satses på udbygning af den offentlig transport. Det er nu tanken, at panelet indkalder forskellige partshavere og eksperter, som kan kvalificere panelets anbefaling. Et borgerpanel varer ofte tre til fem dage, og det foretrækkes at panelet diskuterer sig frem til enighed om en anbefaling, men hvis dette ikke kan opnås, kan der laves en endelig afstemning.

Konsensuskonferencer er næsten det samme som et borgerpanel, men de har et stærkere fokus på konsensus, altså at panelet diskuterer sig frem til enighed i stedet for at stemme om en afgørelse. I Danmark har især Fonden Teknologirådet igennem tiden afviklet en lang række konsensuskonferencer.

 

Værdiformulerende institutioner 


Når man studerer samfundsmæssige beslutninger, bliver det tydeligt, at bestemte institutioner kan være med til at fremhæve nogle værdier og sørge for, at andre bliver trængt i baggrunden. For at håndtere denne værdiformulerende egenskab ved institutioner benytter økologiske økonomer som Arild Vatn begrebet værdiformulerende institutioner (value articulating institutions). Her må man forstå institutioner i meget bred forstand som regler, vi følger i alle mulige forskellige sammenhænge. Både en familieregel om, at børnene rydder op efter aftensmaden, og proceduren for opstillingen af en cost-benefit analyse kan således opfattes som institutioner. I begge tilfælde kan man tale om værdiformulerende institutioner. I første tilfælde markerer institutionen en familieværdi om, at børnene også skal hjælpe til med husholdningen, og i det sidste tilfælde bestemmer institutionen, hvilke værdier man skal tage højde for ved en samfundsmæssig beslutning, og med hvilken pris de skal indgå i regnestykket. Disse to eksempler er meget forskellige, og som regel begrænser man begrebet værdiformulerende institutioner til forskellige beslutningsstøttende værktøjer, som beskrevet i dette afsnit.

Når cost-benefit analyse benyttes som værdiformulerende institution, har man nogle gange brug for at værdisætte et gode, der ikke har en pris. En af de metoder, der så anvendes, går ud på at spørge folk om deres betalingsvilje for dette gode. Hvis hærvejsmotorvejen kommer til at gå igennem et særligt naturområde, der derved bliver mindre attraktivt, kan man for eksempel spørge folk om, hvad de ville være villige til at betale for et årskort til dette område – og på det grundlag anslå områdets værdi for folk. Den metode lægger op til, at folk skal svare ud fra deres helt private interesser, ligesom de forventes at gøre, når de køber en vare i en butik. Hvis man derimod benytter en samtalemetode som værdiformulerende institution, bliver der kaldt på mere kollektive værdier hos deltagerne, fordi de på basis af forskellige argumenter skal forholde sig til, hvad der vil være bedst fra et samfundsmæssigt synspunkt.

Grunden til, at det er vigtigt at sætte fokus på værdiformulerende institutioner, er, at deres rolle som dommere i værdispørgsmål ofte er skjult. Der er en tendens til at se værdiformulerende institutioner som CBA som noget objektivt og videnskabeligt, mens de faktisk ikke er værdineutrale og tværtimod favoriserer nogle værdier på bekostning af andre, når vigtige beslutninger skal træffes.